ДЕЛО о демократичном градостроительстве

В результате участия Адвоката в заседании Общественной палаты Российской Федерации было признано нецелесообразным строительство областной автодороги «Виноградово – Болтино – Тарасовка» на территории Пушкинского и Мытищинского муниципальных районов Московской области, рекомендовано внести необходимые изменения в Градостроительный кодекс России.

КЕЙС АКТУАЛИЗИРОВАН НА МОМЕНТ ПРОСМОТРА

Суть проблемы

Анализ обстоятельств дела

Формирование правовой позиции по делу

Реализация правовой позиции по делу

Справка о движении дела

Публичное освещение дела

Комментарий адвоката

СУТЬ ПРОБЛЕМЫ

К Адвокату обратилась руководитель Инициативной группы жителей Пушкинского и Мытищинского районов Московской области по корректировке проекта автодороги «Виноградово – Болтино – Тарасовка» (далее – Автодорога) по правовым вопросам обоснованности планируемого размещения Автодороги.

АНАЛИЗ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА

В силу пп. 11, 19 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГСК РФ) Автодорога относится к линейным региональным объектам.

В целях установления границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов п. 3 ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 41 ГСК РФ предусматривает обязательную подготовку документации по планировке территории.

В отношении застроенных или подлежащих застройке территорий осуществляется подготовка документации по планировке территории, предусмотренной ГСК РФ (ч. 2 ст. 41 ГСК РФ). К такой документации Кодекс относит проекты планировки, проекты межевания территории и градостроительные планы земельных участков (ч. 5 ст. 41 ГСК РФ).

Поскольку линейные объекты «выведены» ГСК РФ из состава объектов капитального строительства, в отношении них в силу взаимосвязанных положений ст.ст. 42 – 44 ГСК РФ подлежат разработке проекты планировки и проекты межевания территории.

В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГСК РФ решения о подготовке документации по планировке территории в данном случае принимаются уполномоченными органами исполнительной власти.

Документация по планировке территории, представленная уполномоченными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 14 ст. 45 ГСК РФ).

Согласно ч. 1 ст. 1 Закона Московской области от 02.11.2005 № 230/2005-ОЗ (ред. от 05.06.2013) «О Правительстве Московской области» высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти Московской области является Правительство Московской области.

Таким образом, проект планировки и проект межевания территории в целях размещения Автодороги подлежит обязательному утверждению Правительством Московской области.

Из ответа на адвокатский запрос от 05.07.2013, полученного от Управления строительства, архитектуры и градостроительного регулирования Администрации Пушкинского муниципального района Московской области, усматривалось, что имеется разработанный неким ООО в 2012 году проект планировки для строительства Автодороги.

По запросу Инициативной группы жителей Пушкинского и Мытищинского районов Московской области по корректировке проекта Автодороги заместитель председателя Градостроительного Совета при Главном управлении дорожного хозяйства Московской области представил вышеназванный проект планировки.

Между тем, сведений об утверждении данного проекта, а также проекта межевания территории Правительством Московской области, официальной публикации этих проектов, размещения соответствующей документации в сети «Интернет» не имелось.

При таких обстоятельствах Адвокат пришел к выводу, что проект планировки территории в целях размещения Автодороги на момент правового анализа отсутствовал.

Согласно имеющемуся варианту проекта планировки территории для строительства Автодороги в полосу отвода попадают земельные участки определенного круга физических лиц. Это означает, что в случае утверждения данного проекта такие участки подлежат изъятию для государственных нужд в порядке ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), ст. 239 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Указанные лица возражали против строительства Автодороги. Между тем, такие граждане, равно как и другие местные жители, получили доступ только к документам территориального планирования, размещенным в соответствии с требованиями ч.ч. 7 и 9 ст. 9 ГСК РФ в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования. Публичного доступа к материалам, обосновывающим размещение Автодороги по конкретному выбранному варианту, граждане не имели. Это обстоятельство не позволило им оценить правовую и техническую обоснованность разработки проекта планировки территории под Автодорогу по воплощенному в нем варианту.

В соответствии с заключением по проекту Автодороги, выполненным специалистом – начальником отдела стратегического анализа и планирования Группы ГМС, имеющим обширный опыт в области разработки и внедрения стратегий развития крупнейших компаний транспортного сектора, реализация текущего проекта повлечет ряд резко негативных эффектов.

К таким эффектам специалист отнес:

излишний перерасход бюджетных средств в размере порядка 9 – 9,5 млрд. руб.;

увеличение числа населенных пунктов, через которые идет движение транзитного транспорта;

уничтожение центральной части Хлебниковского лесопарка и негативное влияние на Пироговский лесопарк (в том числе сокращение площади лесопарка);

повышение риска загрязнения питьевой воды в Акуловском водоканале, обеспечивающим питьевой водой до 25 % населения г. Москвы и множество населенных пунктов в Московской области.

По результатам анализа специалистом предложен альтернативный вариант достижения тех же целей – реконструкция Осташковского шоссе на участке «Бородино – Беляниново – Пироговский».

Кроме того, согласно заключению Председателя Российской научной комиссии по радиационной защите, члена консультационного комитета «Электромагнитное поле и здоровье» Всемирной организации здравоохранения, доктора биологических наук, лауреата Премии Правительства РФ в области науки и техники, наиболее безопасным вариантом расположения Автодороги и воздушной линии электропередачи являлось расположение Автодороги в туннеле.

Оснований не доверять приведенным заключениям специалистов у Адвоката не имелось, в связи с чем они были приняты им во внимание.

ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ ПО ДЕЛУ

По результатам правового анализа обстоятельств дела Адвокат с учетом наработанной за долгое время личной правоприменительной практики пришел к следующим выводам.

ГСК РФ предусматривает в качестве одного из важнейших документов, обеспечивающих устойчивое развитие территории при размещении региональных линейных объектов, к числу которых отнесены областные автодороги, проект планировки территории (ч. 1 ст. 41 ГСК РФ).

ГСК РФ в качестве одного из фундаментальных принципов законодательства о градостроительной деятельности провозглашает участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия (ч. 5 ст. 2).

Вместе с тем, действующее градостроительное законодательство не предусматривает обязательного обсуждения проектов планировки территории в целях размещения региональных линейных объектов с населением муниципальных образований, применительно к территориям которых разработаны такие проекты.

Так, местоположение линейных региональных объектов в соответствии с п. 3 ч. 5 ст. 23 ГСК РФ подлежит отображению на генеральных планах тех муниципальных образований, территорию которых такие объекты затрагивают. Но отображение этих объектов на генплане носит информационный характер и не является предметом обсуждения на публичных слушаниях (ч. 3 ст. 45 ГСК РФ).

Часть 12.2 ст. 45 ГСК РФ устанавливает согласование документации по планировке территории, подготовленной на основании решения уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ, до ее утверждения с органами местного самоуправления поселения, городского округа, применительно к территориям которых разрабатывалась такая документация.

При этом закон не определяет формы данного согласования. На практике согласование оформляется протоколом совещания исполнительного органа местного самоуправления. Поскольку в данном случае не издаются муниципальные нормативные правовые акты, подлежащие официальному опубликованию, вносимые в соответствующий регистр и выступающие предметом судебного оспаривания (ст.ст. 43.1, 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), контроль граждан и их объединений за своевременностью совершения органами местной власти необходимых процедурных действий по рассматриваемому вопросу существенно затрудняется.

Кроме того, зачастую на согласование органу местного самоуправления направляется единственный вариант размещения объекта на соответствующей территории, выбранный по тем или иным критериям проектировщиком. Как следствие, муниципальные органы власти в большинстве случаев не участвуют в выборе такого варианта.

Изложенное позволило Адвокату заключить, что форма участия населения в согласовании размещения линейного объекта на территории соответствующего муниципального образования, по сути, зависит от статуса такого объекта. Если объект имеет местное значение, граждане непосредственно обсуждают этот вопрос на публичных слушаниях по вопросу об утверждении проекта генерального плана муниципального образования в соответствии со ст. 28 ГСК РФ. Если же объект имеет региональное значение, интересы граждан представляют только органы местного самоуправления путем согласования проекта планировки в соответствии с ч. 12.2 ст. 45 ГСК РФ.

Адвокат отметил, что в условиях наличия альтернативных проектных решений по большинству из согласовываемых вариантов размещения линейных объектов такая дифференциация уровня доступа граждан к решению соответствующего вопроса не обоснована. При этом в отношении варианта размещения регионального линейного объекта не происходит публичного выбора из числа альтернатив. Кроме того, возможность общественного контроля за оптимальностью проектного решения фактически исключена, так как население лишено доступа к документам, обосновывающим конкретные варианты, воплощенные в соответствующих проектах планировки.

Зачастую граждане оказываются перед фактом наличия утвержденного проекта планировки территории, который они могут в порядке ч. 17 ст. 45 ГСК РФ оспорить в суде. Как показывает судебная практика, основанием такого оспаривания выступают не только процедурные нарушения разработки, согласования и утверждения проекта планировки, но и наличие альтернативных вариантов размещения объекта. Последнее обстоятельство исключает изъятие у них земельных участков для государственных нужд (ч. 1 ст. 49 ЗК РФ).

Такой подход ГСК РФ к решению вопроса о формах участия граждан в согласовании проекта планировки территории в целях размещения линейного объекта регионального значения противоречит общему принципу обеспечения свободы участия населения в осуществлении градостроительной деятельности, закрепленному в ч. 5 ст. 2 ГСК РФ, и существенно затрудняет реализацию заинтересованными лицами своих прав, предусмотренных ч. 3 ст. 31 ЗК РФ.

В частности, в соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 31 ЗК РФ граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

Согласно ч. 1 и ч. 2 ст. 31 ЗК РФ гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в соответствующий орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок.

Орган местного самоуправления обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими органами и организациями.

Целью выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта является выяснение возможности строительства на испрашиваемом земельном участке запланированного объекта.

Исходя из систематического толкования положений ст.ст. 41, 42, 43 ГСК РФ, ч. 2 ст. 31 ЗК РФ следует, что при осуществлении процедуры выбора земельного участка необходимо учитывать наличие документации планировки и межевания территории.

При этом лица, наделенные абз. 2 ч. 3 ст. 31 ЗК РФ правом участвовать в решении вопросов, связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд, зачастую оказываются перед фактом наличия проекта планировки, предполагающего такое изъятие и принятого без учета их интересов.

Получается, что частные лица могут непосредственно участвовать в решении вопросов, затрагивающих их интересы в результате строительства регионального линейного объекта, только путем:

представления своих предложений по проекту схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 15 ГСК РФ);

оспаривания схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации в судебном порядке (ч. 7 ст. 15 ГСК РФ);

оспаривания утвержденного проекта планировки территории в судебном порядке (ч. 17 ст. 45 ГСК РФ).

При этом возможности данных лиц представлять доказательства существенно ограничены по изложенным выше причинам. К числу таких причин стоит добавить и то, что в случае несогласия с заключением государственной экспертизы проектной документации и (или) государственной экспертизы результатов инженерных изысканий физические и юридические лица, не являющиеся застройщиком, техническим заказчиком и их представителем, в силу положений ч. 12 ст. 49 ГСК РФ лишены права административного и судебного обжалования.

Приведенные обстоятельства, по сути, исключают общественный контроль за оптимальностью произведенного проектировщиком выбора способа достижения общественно значимых целей – характеристик и варианта размещения линейного объекта регионального значения на муниципальных землях.

Руководствуясь вышеизложенным, принимая во внимание тот факт, что утверждение проекта планировки в отношении Автодороги в соответствии с ч. 14 ст. 45 ГСК РФ на сегодняшний день не произведено, учитывая высокий социальный резонанс данной проблемы, наличие альтернативного варианта решения вопроса и отрицательное заключение по проекту, представленные специалистами в соответствующих областях, Адвокат заключил, что надлежит рекомендовать Главному управлению дорожного хозяйства Московской области провести общественное обсуждение соответствующего проекта планировки с жителями Пушкинского и Мытищинского муниципальных районов Московской области и по его итогам рассмотреть вопрос о разработке альтернативного варианта решения проблемы.

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ ПО ДЕЛУ

Адвокат совместно с Доверителем принял решение вынести обсуждение вопросов проектирования и строительства Автодороги на заседание Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по местному самоуправлению и жилищно-коммунальной политике.

В процессе публичного обсуждения Адвокат изложил доводы разработанной им правовой позиции по делу и на примере рассматриваемого частного вопроса констатировал наличие общей проблемы взаимодействия соответствующего населения с органами местного самоуправления и органами государственной власти Московской области в целях учета прав, свобод и законных интересов граждан при формировании и реализации градостроительной политики Подмосковья.

Правовую позицию Адвоката поддержал заместитель председателя Совета по вопросам дорожной деятельности в Московской области Ю.В. Шутов.

По итогам обсуждения Адвокат по предложению председателя Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по местному самоуправлению и жилищно-коммунальной политике подготовил следующие предложения по внесению изменений в ГСК РФ:

- дополнить часть 7 статьи 46 ГСК РФ частью 7.1 следующего содержания: «Глава поселения, глава городского округа, применительно к территориям которых принято решение, указанное в части 7 настоящей статьи, в течение трех дней с момента получения такого решения обеспечивает его опубликование в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации и размещение его на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения) или на официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети «Интернет»;

- рассмотреть возможность изложения части 12.2 статьи 45 ГрК РФ в следующей редакции: «Документация по планировке территории, подготовленная на основании решения уполномоченного федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления муниципального района, до ее утверждения подлежит рассмотрению органами местного самоуправления поселения, городского округа, применительно к территориям которых разрабатывалась такая документация.

Глава поселения, глава городского округа в течение трех дней с момента получения данной документации обеспечивает опубликование в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации сведений о порядке ознакомления с такой документацией всех заинтересованных лиц и размещение этой документации на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения) или на официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети «Интернет».

В случае, если реализация данной документации подразумевает последующее изъятие для государственных и муниципальных нужд земельных участков, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, рассмотрение такой документации органом местного самоуправления поселения, городского округа производится с обязательным участием собственников этих земельных участков.

По результатам рассмотрения данной документации органами местного самоуправления поселения, городского округа принимается решение о согласовании такой документации или об отказе в согласовании. Указанное решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение трех дней со дня принятия такого решения и размещению на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения) или на официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети «Интернет».

Заинтересованные лица вправе оспорить решение органа местного самоуправления поселения, городского округа, принятое по результатам рассмотрения вышеуказанной документации, в судебном порядке»;

- рассмотреть возможность изложения части 12 статьи 49 ГрК РФ в следующей редакции: «В случае несогласия с заключением экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий застройщик, технический заказчик или их представитель, а также иные заинтересованные лица в течение трех лет со дня утверждения такого заключения вправе обжаловать его в экспертной комиссии, созданной федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, в порядке, установленном указанным федеральным органом исполнительной власти. Решение такой экспертной комиссии о подтверждении или неподтверждении заключения государственной экспертизы или негосударственной экспертизы является обязательным для органа или организации, которые провели соответствующие экспертизу проектной документации и (или) экспертизу результатов инженерных изысканий, застройщика, технического заказчика».

СПРАВКА О ДВИЖЕНИИ ДЕЛА

Резолюцией Общественной палаты РФ, принятой единогласно, Главному управлению дорожного хозяйства Московской области рекомендовано провести общественное обсуждение соответствующего проекта планировки с жителями Пушкинского и Мытищинского муниципальных районов Московской области и по его итогам рассмотреть вопрос о разработке альтернативного варианта решения проблемы.

Кроме того, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации предложено рассмотреть возможность разработки проекта федерального закона, который предполагал бы внесение изменений в ГСК РФ в изложенной Адвокатом редакции.

ПУБЛИЧНОЕ ОСВЕЩЕНИЕ ДЕЛА

Дата	Источник	Заголовок
02.09.2013	OPRF TV	Дороги или направления

КОММЕНТАРИЙ АДВОКАТА

На сегодняшний день проектирование Автодороги не ведется. Поэтому в данном случае можно говорить о победе над градостроительным произволом.

Между тем такой произвол в масштабах того же Подмосковья «цветет» в полную силу. Зачастую в проектирование и строительство дорог оказываются вложенными мультимиллионные средства, что зачастую позволяет государственным органам в буквальном смысле слова «попирать» законные интересы частных лиц.

Поэтому «дорожные войны», в том числе, с моим участием, в московском регионе, к большому сожалению, продолжаются.

Период адвокатского производства по делу: 05.07.2013 – 09.09.2013.

Изменения примененного материального права с момента окончания адвокатского производства по делу: отсутствуют.